Государственное управление охраной природной среды осуществляют не только органы общего управления, но и специализированные природоохранные органы как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Органы общего управления осуществляют природоохранную деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции. Специализированные природоохранные органы решают задачи только в сфере взаимодействия общества и природы.
Поскольку компетенция этих органов по специальным вопросам охраны природы распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их называют межотраслевыми или надведомственными органами.
Федеральные органы общего управления: Президент России, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство России.
Президент РФ, согласно Конституции РФ, осуществляет следующую природоохранную деятельность: определяет основные направления внутренней и внешней экологической политики государства; организует систему центральных органов исполнительной власти России; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в области охраны природной среды; гарантирует соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны природной среды.
Государственная дума РФ. Законодательную власть в области охраны природы преимущественно осуществляет Государственная дума РФ, в состав которой входят Комитет по экологии и Комитет по природопользованию и сырьевым ресурсам. Эти комитеты разрабатывают и осуществляют государственную политику в области экологии, природопользования и использования сырьевых ресурсов и природоохранной деятельности страны. При Комитете по экологии создан Высший экологический совет, задачами которого являются проведение экспертно-аналитических работ по разработке экологических прогнозов; консультативная помощь и экологическая экспертиза законопроектов, указов и постановлений, вносимых на рассмотрение Госдумы РФ, и экологоэкономическая экспертиза крупных природопреобразующих проектов; подготовка материалов для международных договоров и других документов по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов.
Отдел природопользования и защиты окружающей среды при Правительстве Российской Федерации принимает участие в подготовке проектов указов, законов, решений Президента и Правительства Российской Федерации, других нормативных документов, комплексных программ по охране окружающей среды, использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности. Кроме сектора экологии и охраны природы, в этот отдел входят секторы геологии и использования недр, лесного хозяйства, экологической безопасности. К функциям отдела относятся и международные проблемы, связанные с размещением и развитием производительных сил; комплексная эколого-социально-экономическая экспертиза проектов, программ и загрязненных территорий в целях принятия обоснованных правительственных решений и т.д.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в области охраны природы, обеспечивая проведение в РФ единой государственной политики в области экологии, управляя федеральной собственностью на природные ресурсы, проводя меры по обеспечению законности и соблюдению экологических прав граждан.
В соответствии со ст. 6 Закона «Об охране окружающей природной среды» Правительство Российской Федерации:
координирует природоохранную деятельность министерств, ведомств и других организаций на территории РФ;
обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ, обеспечивает население необходимой экологической информацией;
осуществляет руководство внешними связями РФ в области охраны природы;
организует подготовку и распространение ежегодного доклада о состоянии природной среды в России, систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования;
принимает решения о прекращении деятельности организаций независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушения ими природоохранительного законодательства;
устанавливает порядок: образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда; разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.
Специализированные природоохранные органы
Министерство природных ресурсов РФ и Госкомэкология — основные исполнительные государственные органы, претворяющие в жизнь конституционные принципы и законодательные акты в области охраны природы. Министерство природных ресурсов РФ осуществляет управление Государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также государственный контроль рационального использования и охраны недр.
Госкомэкология РФ — Государственный комитет РФ по охране природной среды — это надведомственный природоохранный орган. Он и его территориальные органы являются специально уполномоченными органами России в области охраны природной среды. В пределах своей компетенции они координируют деятельность органов, осуществляющих природоохранные функции в соответствующих сферах управления Министерства природных ресурсов РФ, Роскомвода, Рослесхоза, Госгидромета, Роскомрыболовства, Федеральной службы геодезии и картографии России, а также других министерств и ведомств.
Госгортехнадзор РФ — Федеральный горный и промышленный надзор России. Он осуществляет государственное регулирование промышленной безопасности и организует надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ в промышленности центральными органами исполнительной федеральной власти, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами; осуществляет горный надзор в целях обеспечения законодательства России по безопасному ведению работ всеми пользователями недр, по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр.
Госгидромет РФ — Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Она несет ответственность за организацию и деятельность системы наблюдения и контроля за состоянием природной среды.
Госкомсанэпиднадзор РФ — Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора России. Он осуществляет государственное нормативное регулирование, а также специальные, контрольные и разрешительные функции в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения России: санитарно-гигиеническое нормирование, совершенствование правового регулирования вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.
Госатомнадзор РФ — Федеральный надзор за ядерной и радиационной безопасностью. Он контролирует соблюдение норм охраны природной среды и радиационной безопасности на предприятиях, использующих радиоактивные материалы.
Ряд задач по охране природы возложен на министерства и комитеты.
Минсельхозпрод РФ — Министерство сельского хозяйства и продовольствия России и Роскомзем РФ — Комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ осуществляют контроль за правильным применением в сельском хозяйстве минеральных удобрений и пестицидов, внедрением интегрированных методов и особенно биологических средств борьбы с болезнями и вредителями сельскохозяйственных растений и животных.
Роскомвод РФ — Комитет РФ по водному хозяйству, ведет управление водными ресурсами, контроль разумного их использования и мероприятий по охране водоемов от загрязнения.
Рослесхоз РФ — Федеральная служба лесного хозяйства России контролирует работу по рациональному использованию лесных ресурсов, разрабатывает и реализует государственную программу лесовосстановления, осуществляет комплекс мер по улучшению противопожарной защиты лесов.
Роскомрыболовство РФ — Комитет по рыболовству осуществляет охрану и воспроизводство рыбных запасов, регулирование рыболовства, предотвращение загрязнения и заиления водоемов.
Минздравмедпром РФ — Министерство здравоохранения и медицинской промышленности России ведет надзор за санитарным состоянием природной среды, контроль за выполнением мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение загрязнений, оздоровление условий труда, быта и отдыха населения.
Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию — постоянно действующий орган, осуществляющий координацию деятельности центральных органов исполнительной федеральной власти, органов государственного управления субъектов Российской Федерации по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, а также по рациональному природопользованию. Ее возглавляет заместитель председателя Правительства РФ.
Госкомэкологии регионов — государственные комитеты регионов по охране природной среды — основные звенья в системе Госкомэкологии России. Это главные центры области (республики, края), анализирующие и координирующие природоохранную работу в регионе. Они имеют в своем составе следующие основные подразделения: экономического регулирования природопользования; экологической экспертизы, организации государственного экологического контроля; организации ведения кадастров; аналитические лаборатории.
В городах и районах создаются самостоятельные городские и районные комитеты по охране природы, функции которых устанавливаются по соглашению местных органов управления с Госкомэкологией региона. В ряде регионов созданы межрайонные инспекции, выполняющие функции экологического контроля в нескольких районах. Руководитель Госкомэкологии региона возглавляет Координационный экологический Совет, который координирует деятельность всех природоохранных и других контролирующих органов региона.
Органы местного самоуправления в области охраны природной среды решают задачи: владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности; обеспечения санитарного благополучия населения; регулирования планировки и застройки, благоустройства и озеленения территории; контроля использования земель на территории муниципального образования, их экологической охраны.
Общественные природоохранные организации
Общественные экологические организации образованы во всех регионах России. Они характеризуются разнообразием природоохранных формирований, различающихся как организационными принципами (общества, союзы, ассоциации, фонды, комитеты), так и направлением деятельности — экологическое, социальноэкологическое, эколого-культурное. В настоящее время в России действуют около 1000 неправительственных экологических организаций различного уровня. В основном преобладают небольшие по численности объединения областного, районного и городского уровней, созданные, как правило, для решения конкретных локальных проблем: фонд защиты Байкала; общественный комитет спасения Волги; экологический центр Ростова-на-Дону; дружина «Служба охраны природы» (Казань); экологическая группа «Родник» (Зеленоград); клуб «Экология» (Волгоград); ассоциация «Экология и мир» (Вознесенск); Союз «Чернобыль» и др. Появились объединения отдельных формирований во всероссийские организации: Социально-экологический союз, Экологический союз, Всероссийское общество защиты животных и др. Гринпис официально открыл свое представительство в России 30 июня 1990 г.
ВООП — Всероссийское общество охраны природы. Это самая массовая организация по охране природы в России. Первичные организации ВООП создаются на фабриках, заводах, шахтах, в колхозах, совхозах, высших и средних учебных заведениях, школах. Они объединяются в городские, районные, областные, краевые и республиканские отделения. Верховный орган общества охраны природы — съезд, созываемый обычно раз в 4 года. Он избирает Центральный совет, который выбирает президиум. При президиуме общества организованы секции леса, озеленения, охраны птиц, рыб, вод, недр и т.д., которые ведут научно-методическую работу по каждому из указанных направлений деятельности. Комплексные проблемы рассматривает научно-технический совет общества. Аналогичные подразделения имеются в областных и краевых отделениях.
ВООП, его подразделения в республиках, краях и областях Российской Федерации, а также экологические общественные объединения, включающие более 500 организаций, групп, решают, дополняя друг друга, важные природоохранные задачи: борьба против сооружения АЭС и ГЭС в различных регионах, против строительства скоростной железнодорожной трассы Москва-СанктПетербург, Нижнеобской ГЭС и т.д. На местах возникают также общественные инспекции, в частности, молодежные — голубые и зеленые патрули. Первичные организации общества охраны природы занимаются посадкой деревьев вдоль дорог и каналов, облесением оврагов, проводят множество других мероприятий. Члены общества борются с расхитителями природных богатств и браконьерами.
ФНПР — Федерация независимых профсоюзов России
ФНПР активно участвует в работе по законодательному закреплению прав профсоюзов в области охраны природной среды, постоянно контролирует и оказывает помощь предприятиям и организациям в выполнении обязательств, включенных в раздел «Охрана труда и экологическая безопасность» Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов и работодателей и Правительством РФ.
Экологические и природоохранные общественные объединения в соответствии со ст. 13 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» имеют следующие права:
разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать экологическую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к активной природоохранной деятельности;
требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении природной среды, мерах ее охраны;
создавать общественные фонды по охране природной среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий;
проводить общественную экологическую экспертизу, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;
организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов;
требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;
ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями.
Процессы социально-экономического переустройства, происходящие в современной России, порождают новые проблемы в области экономики природопользования, в вопросах природоресурсного и природоохранного регулирования. К основным механизмам управления экологоориентированным природопользованием относят экономические, правовые, организационно-управленческие механизмы. В данных условиях, сопровождающихся необходимостью экологизации экономики, наиболее эффективно внедрение системы экономического регулирования природопользования.
Выделяют три, наиболее развитых механизма реализации эколого-экономической политики:
· Государственное воздействие (то есть, прямое регулирование)
· Рыночные механизмы (экономическое стимулирование)
· Смешанные механизмы.
Теория и практика последних лет подтверждает, что использовать только рыночные или только государственные механизмы нельзя, так как и те и другие механизмы имеют свои сильные и слабые стороны. Кроме того, есть ряд принципиальных причин, определяющих «провалы рынка» и неэффективность государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования. Необходимо грамотное слияние этих двух различных сфер экономического регулирования.
В связи с этим наиболее приемлемы и эффективны смешанные механизмы , позволяющие реализовывать эколого-экономическую политику на основе государственного регулирования и рыночных инструментов.
Государственное регулирование деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды включает широкий спектр инструментов: ведение ограничений на природопользование (лимиты выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения отходов, лимиты изъятия природных ресурсов из экосистем), лицензирование, экологическое нормирование и экологический контроль, учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов, плату за природопользование, возмещение вреда окружающей среде, стандартизацию, экологическую сертификацию продукции и т.д.
Система управления природопользованием базируется на сочетании практических мер экологической регламентации хозяйственной деятельности и экономических механизмов экологизации производства. Как правило, выделяют две группы методов:
1) Методы директивного регулирования - воздействие на организаторов, инвесторов и участников производства с помощью юридических, нормативных и административных ограничений, регламентов и запретов, имеющих обязательный характер. Нарушение указанных ограничений и норм в соответствии с законом сопровождается административной и уголовной ответственностью и штрафами.
2) Методы экономического регулирования - совокупность экономических и торговых правил, определяющих экологическую ориентацию экономического поведения; рынок регламентированного природопользования и средств экологизации.
Другими словами, к директивным методам относят административно-контрольные инструменты, которые предназначены для прямого воздействия на экологические результаты деятельности как юридических (предприятий, организаций), так и физических лиц, посредством установления и введения в действие с помощью законов и других средств регулирования тех целей, стандартов, регламентов и т.п., которые должны соблюдаться и достигаться данными лицами.
Контрольно-административные способы регулирования природоохранной деятельности включают четыре основных элемента:
1. Экологическое законодательство.
2. Лицензирование хозяйственной деятельности.
3. Экологические стандарты и нормативы.
4. Инструменты прогнозирования, планирования и программирования природоресурсной и природоохранной деятельности.
Также к данному блоку можно отнести и такие организационные инструменты как экологический мониторинг, экологическая сертификация, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза и экологический контроль.
В целом, систему регулирования природопользования можно представить в виде рис. 1.
Реализация государственной стратегии устойчивого развития в качестве одной из важнейшей своей составляющей предполагает отработку механизма его финансового обеспечения с учетом особенностей социально-экономического развития страны.
Основной задачей в данной области является экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного и сбалансированного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность.
В соответствии со ст. 14. ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды» от 10.01.2002 г. применяются различные методы экономического регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды.
К экономическому механизму природопользования относятся:
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов,
учет и социально-экономическая оценка природно-ресурсного потенциала и экологического состояния территорий,
планирование и финансирование экологических программ, природоохранной деятельности и рационального природопользования,
обязательность договорной основы и лицензирования природопользования,
лимитирование использования природных ресурсов,
платность природопользования,
экономическое стимулирование экологически безопасного производства,
внедрение эффективного кредитно-финансового механизма природопользования,
экономическое принуждение и воздействие на нарушителей природоохранного законодательства,
ужесточение экологического нормирования качества ОС, системы сертификации и стандартизации продукции, технологий,
экологическое страхование,
создание и развитие экологических банков и экологических фондов,
формирование рынка экологических работ и услуг.
Рисунок 1.1 - Система регулирования природопользования
Экономический механизм управления природопользованием - это целостная система управления народным хозяйством, которая основывается на следующих принципах:
1. принцип определения перспективного и стратегического направления природоохранной деятельности;
2. принцип разработки единой системы стандартов и нормативов на международном уровне;
3. принцип сочетания местного и централизованного управления, для рационального использования природных ресурсов и экологической обстановки в регионах;
4. принцип единства в принятии решений по вопросам улучшения качества природной среды и повышения уровня жизни и устойчивого развития экономики.
Экономическое регулирование включает:
* платность природопользования:
а) оплата использования природных ресурсов, включая повышение цен на первичные природные ресурсы, вовлекаемые в экономическую сферу;
б) плата за загрязнение окружающей среды, причем платой облагаются как нормативные, так и сверхлимитные выбросы и стоки как по валовой массе загрязнителей с учетом их токсичности, так и по отдельным «индикаторным» загрязнителям;
в) прогрессивный налог на отходоемкие технологии, виды сырья и продукции;
* создание рынка экологических издержек и лицензий:
а) распределение между предприятиями, находящимися на одной территории, издержек достижения определенного стандарта качества среды, предотвращения или компенсации отрицательных техногенных эффектов в зависимости от вклада в общий уровень загрязнения территории;
б) продажа управляющими органами лицензий на временные выбросы ограниченных количеств загрязняющих веществ при условии сохранения зональных стандартов качества среды;
в) покупка предприятием права на определенный объем эмиссий загрязнителей у соседнего предприятия, располагающего «экономией» по выбросам;
* инвестиции и субсидии на:
а) научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы средозащитного направления;
б) внедрение новых малоотходных технологий с низкой природоемкостью;
в) строительство очистных сооружений и средозащитных устройств;
г) совершенствование контроля качества среды;
* стимулирование природоохранных функций путем:
а) льготного экологического налогообложения при осуществлении мер реального снижения природоемкости производства;
б) премирования за осуществление эффективных средозащитных мер;
в) введения режима ускоренной амортизации природоохранных фондов;
г) льготного кредитования и выпуска специальных низкопроцентных займов на приобретение средозащитного оборудования и внедрение малоотходных технологий.
Назначением экономических инструментов является не прямое задание значимых для отдельных предприятий или общества в целом целей и жесткий контроль за их соблюдением, а использование связанных с функционированием рынков стимулов для воздействия на экономические интересы и экономическое поведение субъектов хозяйствования в экологически приоритетном направлении. Экономическими рычагами могут быть: плата (в т. ч. арендная) за пользование природными ресурсами, плата за загрязнение окружающей среды и размещение отходов, компенсационные платежи за ухудшение качества используемых ресурсов, налоги на выпуск экологически опасной продукции и применение экологически вредных технологий, методы экономического стимулирования, включающие налоговые льготы, ускоренную амортизацию природоохранного оборудования, экологический лизинг, продажа квот на загрязнение природной среды и т.д.
В ряду экономических рычагов и стимулов в регулировании охраны и использования природных ресурсов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение.
Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Российской Федерации в целом достаточно полно определяют правовые основы обеспечения и защиты экологических прав граждан, однако складывающаяся в стране экологическая обстановка свидетельствует, что система данной отрасли законодательства несовершенна и не имеет действенного механизма реализации.
Представляется необходимым изложить свои взгляды на проблемы и тенденции развития важнейших институтов конституционного экологического законодательства (ст. 42 Конституции РФ).
1. Права граждан на благоприятную, здоровую окружающую среду.
Право на благоприятную окружающую среду - одно из основных естественных прав человека. Оно, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, - право, данное самой природой. Право каждого на благоприятную окружающую среду, как и право на жизнь, впервые закреплено в России в Конституции 1993 г. Как отмечалось выше, на международном уровне, право на жизнь было закреплено во Всеобщей декларации прав человека, а позже и в Международном пакте о гражданских и политических правах. Право на жизнь объединяет с правом на благоприятную окружающую среду то, что первое, несомненно, связано с качеством окружающей среды, в которой проживает человек. Жизнь людей не должна укорачиваться из-за игнорирования экологических требований.
По имеющимся данным, состояние здоровья человека на 20-30% определяется условиями среды его обитания.
В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными законодательством о защите экологических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством обеспечения реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду.
Для обеспечения наиболее эффективного соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет определение его содержания. Российское законодательство не определяет понятие «благоприятная окружающая среда», хотя в данном контексте в нем имеются юридически значимые критерии. Прежде всего, они выражены системой нормативов охраны окружающей среды и лимитов природопользования. Система таких нормативов и лимитов, а также общие требования к их разработке определены Законом "Об охране окружающей среды". Другая его важнейшая характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств.
Благоприятная окружающая среда означает также способность удовлетворять эстетические и другие потребности человека, сохранить видовое разнообразие. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью удовлетворения этих потребностей и сохранения способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий.
Право на благоприятную окружающую среду - одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанных с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологические права граждан, предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по существу, служат средством реализации права на благоприятную окружающую среду.
Вопрос о характере потребностей человека в природе или о функциях природы по отношению к человеку лежит в основе экологических прав, в частности права на благоприятную окружающую среду. С правовой точки зрения ответ на вопрос о характере регулируемых потребностей, удовлетворяемых за счет ресурсов природы, зависит в большей степени от того, как в законе сформулировано право на окружающую среду.
По Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Представляется, что в Основном Законе это право сформулировано более удачно по сравнению с конституциями некоторых субъектов и стран ближнего зарубежья с точки зрения интересов человека. Поэтому с теоретической и практической точки зрения важно определить содержание понятия «благоприятная окружающая среда». Легальное определение этого понятия дано в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
С точки зрения М.М. Бринчука, благоприятную окружающую среду целесообразно определить через характеристику не качества, а состояния. Состояние - понятие более широкое, так как оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное легальное определение не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов - понятие естественных наук, привнесенное в Закон без какого-либо пояснения.
Кроме законодательного имеется достаточно обоснованное научное определение понятия благоприятной окружающей среды. Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.
Анализ такого определения права на благоприятную окружающую среду показывает, что, реализуя свое право, человек может удовлетворить не только личные потребности, но и некоторые потребности, непосредственно не связанные субъективно с ним. Такие характеристики благоприятной окружающей среды, как экологическая устойчивость, видовое разнообразие, в основном выходят за пределы личных потребностей. Хотя, несомненно, экологически неустойчивая или деградированная с точки зрения видового разнообразия среда едва ли может считаться благоприятной. И поэтому действительно человек заинтересован в сохранении окружающей среды, и экологически устойчивой, и биологически разнообразной. С учетом таких рассуждений можно дать следующее достаточно обоснованное определение понятия «благоприятная окружающая среда» и рекомендовать именно такое определение при подготовке экологических законопроектов. Благоприятная окружающая среда - окружающая среда, состояние которой соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся незагрязненности, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства, обеспечивающая нормальную жизнь, здоровье и другие интересы человека.
К сожалению, юридическая практика сводит благоприятность преимущественно к соответствию состояния природных объектов экологическим и санитарно-гигиеническим нормативам качества окружающей среды (ПДК, ПДУ, НРБ и т.д.). Очевидно, что в этом случае защищенной оказывается только часть права, провозглашенного в ст. 42 Конституции РФ, а именно та, которая ограничивается рамками здоровой окружающей среды. Понятие «здоровая окружающая среда» связано с нормативами ПДК - предельно допустимых концентраций, а благоприятная окружающая среда - это не только здоровая (незагрязненная), но и ресурсоемкая, экологически устойчивая, эстетически богатая и разнообразная среда обитания человека.
Такого определения благоприятной окружающей среды придерживаются почти все специалисты по экологическому праву, оно стало фактически общепризнанным. Однако эти характеристики благоприятности окружающей среды не работают, они до сих пор не апробированы, не истребованы практикой, что в заметной степени предопределяет низкий коэффициент реализованности соответствующего права граждан. На уровне бытового и даже профессионального правосознания формируется представление о нежизнеспособности конституционной нормы. Разумеется, определяющую роль в этом играют экономические, организационные, идеологические гарантии, но частично острота проблемы может быть снята юридическими средствами. Прежде всего необходимо решить вопрос конституционного регулирования ряда экологических проблем в экологическом законодательстве, в первую очередь в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», аналогичных законах субъектов Российской Федерации, раскрыть фундаментальные экологические права, которые закреплены в конституциях.
Право на благоприятную окружающую среду сравнимо лишь с естественным правом человека на жизнь и достойное существование. Поэтому необходимо более конкретно обозначить это право, придать ему приоритетное значение в системе прав человека, признав его важнейшим социальным правом. Возможно, даже следует принять специальный нормативный правовой акт РФ о реализации права на благоприятную окружающую среду с учетом экологических, правовых, медицинских (санитарно-гигиенических), биологических, эстетических и других важных его составляющих.
Перечень полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды определен Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года №7-ФЗ. В частности, данным Федеральным законом установлено, что к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся:
Участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта;
Участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;
Принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также осуществление контроля за их исполнением;
Принятие и реализация региональных программ в области охраны окружающей среды;
Участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта;
Осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
Утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль;
Установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
Организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;
Обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
Ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;
Контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
Ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;
Образование особо охраняемых природных территорий республиканского значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;
Участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;
Организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществление экологической паспортизации территории.
Однако, давая оценку полноте полномочий субъектов Российской Федерации, необходимо учитывать одно очень важное обстоятельство. Большинство из указанных полномочий в законодательном порядке были изъяты у субъектов Российской Федерации в августе 2004 года с намерением передать часть из них на муниципальный уровень и возвращены субъектам лишь 1 января 2006 года.
В то же время такие полномочия, как: осуществление государственного экологического контроля; ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду; контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду - субъекты Российской Федерации имеют право реализовать лишь в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, перечень которых должен утверждаться федеральным Правительством.
Кроме этого, наличие законодательно установленного дублирования целого ряда основополагающих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, таких как осуществление государственного экологического контроля, государственного экологического мониторинга, нормирования качества окружающей среды, администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, в отсутствие утвержденных критериев разграничения этих полномочий, ограничивает возможности регионов эффективно реализовать указанные государственные полномочия.
Мы считаем, что совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды должно идти по пути делегирования регионам исключительных полномочий в сфере: государственного экологического контроля; администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственной экологической экспертизы.
Приведенные выше особенности российского природоохранительного законодательства в определенной степени снижают его функциональность, а также эффективность практического правоприменения. В связи с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации ведут большую работу с комитетами и депутатами Государственной Думы Российской Федерации, членами Федерального Собрания и руководством Правительства России, направленную на совершенствование федерального природоохранительного законодательства, в части более четкого разграничения полномочий федерального центра и регионов, а также предоставления последним исключительных полномочий в области самостоятельного решения вопросов охраны окружающей среды.
Тема 12. Основы организации и внедрения экологического менеджмента
12.1. Управление природоохранной деятельностью на предприятии. Экологическая служба предприятия.
12.2. Международные и национальные стандарты системы управления окружающей средой.
Экология является одним из тех аспектов деятельности, как отдельного человека, так и организации, стран и мирового сообщества в целом, которые не могут решаться в отрыве от общих мировых тенденций и требований. Экономический рост, развитие систем жизнедеятельности человека требуют особого внимания к потреблению природных ресурсов и загрязнению окружающей среды.
Сегодня очевидным становиться тот факт, что игнорирование компаниями требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и рационального использования ресурсов в конечном итоге приводит к неконкурентной способности продукции, услуг и компании в целом.
Низкий экологический имидж компаний все чаще становится барьером для их выхода на внешний рынок. Потребители отдают предпочтение экологически чистой продукции, изготовленной на экологичных предприятиях. Эти предприятия в хозяйственной деятельности предотвращают загрязнение окружающей среды, применяют экологически чистое сырье, совершенствуют технологии и продукты, в результате чего способствуют эффективному использованию и восстановлению ресурсов. Именно такие предприятия можно назвать экологичными .
Устойчивое развитие предприятий и улучшение их конкурентной способности требует комплексного решения экологических задач. Этот подход предполагает кардинальный переход от борьбы с последствиями вредного воздействия на окружающую среду к предотвращению этих воздействий, минимизации наносимого окружающей среде ущерба, вовлечению в переработку ранее накопленных в окружающей среде отходов с использованием экологически безопасных способов.
Все перечисленные выше аспекты прямо или косвенно связаны с регулированием взаимосвязей между обществом и природой, т. е. управлением, с одной стороны – экономическими и социальными процессами, включая использование природных ресурсов, а с другой – характером и состоянием природной среды. Подобное управление можно определить в самом общем виде как экологический менеджмент.
В расширенном толковании, экологический менеджмент – управление взаимодействием общества и природы на основе использования экономических, административных, социальных, технологических и информационных факторов с целью достижения состояния качества природной среды, обеспечивающего возможность устойчивого развития общества и природы.
Таким образом, экологический менеджмент на уровне предприятий относится к уровню управления, на котором определяются техногенные и антропогенные воздействия на окружающую среду.
На этом уровне экологический менеджмент направлен, главным образом, на:
1. Контроль за выполнением природоохранного законодательства, экологических нормативов, квот.
2. Контроль экологических последствий природопользования и производства продукции.
3. Обеспечение совершенствования технологии производства в части уменьшения ее аварийности, степени технологического риска, энерго- и материалоемкости, количества и токсичности выбросов.
4. Экологизацию производства за счет использования отходов одних предприятий в качестве ресурсов других.
5.Введение ограничений на размещение и функционирования производств, могущие оказать отрицательные экологические последствия на природу и здоровье населения.
6.Организацию системы сбора оперативной информации адекватной реальной экологической обстановке.
Экологический менеджмент следует рассматривать как неотъемлемую часть общей системы управления предприятием. Очевидно, что бесконтрольное использование природных ресурсов приводит к разрушительным для общества экономическим, социальным и экологическим последствиям. Поэтому современные предприятия должны постоянно реагировать на изменяющиеся требования охраны окружающей среды и обеспечить непрерывное совершенствование системы экологического менеджмента.
Ключевым звеном в системе экологического менеджмента является экологическая служба предприятия. В настоящее время эти службы обеспечивают практическое осуществление на предприятиях природоохранной политики, основанной на эффективном использовании природных ресурсов и соблюдении установленных лимитов выброса загрязняющих веществ в природную среду, а также контроль за осуществлением природоохранной деятельности внутренними подразделениями предприятий.
Задачами экологических служб предприятий являются: 1) сбор текущей экологической информации; 2) контроль за экологической отчетностью внутренних подразделений предприятий; 3) разработка и реализация экологических программ предприятий по целенаправленной перестройке технико-технологических процессов с учетом экологических требований; 4) контроль за осуществлением природоохранной деятельности.
Природоохранная деятельность предприятий не может быть эффективной, если она осуществляется лишь одним, хотя и специализированным структурным подразделением. Наибольший результат достигается тогда, когда в охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов участвуют все службы и подразделения предприятий с учетом их специфики на производстве. При этом служба охраны окружающей среды играет роль главного органа, координирующего деятельность всех других подразделений.
Отметим основные направления деятельности природоохранной службы на предприятии:
1) формирование экологически и гигиенически обоснованных требований к выпускаемой продукции и контроль за их соблюдением, экологическая экспертиза продукции. На любую продукцию, выпускаемую предприятием, должны быть разработаны отраслевые стандарты, гарантирующие экологическую безопасность использования выпускаемой продукции;
2) контроль за соблюдением экологических требований, предъявляемых к технологическим процессам. При этом особое внимание
уделяется количественным и качественным показателям природо-
пользования – удельным показателям расхода сырья и энергоресурсов
на единицу выпускаемой продукции. Экологическая служба участвует
в стандартизации норм природопотребления, параметров технологических процессов и выбросов отходов (в проведении экологической
экспертизы);
3) контроль за выполнением мероприятий по внедрению малоотходных технологий, систем повторного и оборотного водоснабжения;
4) организация контроля за количественным и качественным составом твердых, жидких, газообразных технологических отходов, изучение их влияния на качество природной среды, а также на эффективность работы сооружений очистки выбросов и сбросов;
5) участие в разработке и согласовании норм ПДВ и ПДС, планирование природоохранных мероприятий по их достижению, составление календарного плана проведения природоохранных мероприятий производственными подразделениями и контроль за их выполнением;
6) учет затрат на природоохранную деятельность и анализ эффективности их использования, подготовка статистической отчетности по установленным формам.
Деятельность природоохранных служб должна осуществляться в тесном контакте с местными органами власти и управления, а также с контролирующими органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Предприятия различных отраслей и мощностей имеют свои специфические особенности и условия функционирования, что предопределяет структуру природоохранных служб.
Факторы, влияющие на организационную структуру службы, можно условно разделить на отраслевые, региональные и внутрипроизводственные.
На малом предприятии обычно функции менеджмента по экологическим вопросам принимает и выполняет сам владелец предприятия, который принимает и все другие решения.
На средних предприятиях (с числом сотрудников до 300-350 человек) обязанности инженера-эколога возлагаются в качестве дополнительной нагрузки, как правило, на руководителей разного уровня, которые независимо от наличия или отсутствия экологической подготовки должны иметь высшее техническое образование и опыт работы на предприятии, поскольку им приходится сотрудничать по вопросам охраны окружающей среды с руководителями различных производств. В некоторых случаях ответственность за состояние природоохранной деятельности на предприятии возлагается на специалиста отдела охраны труда и техники безопасности.
Крупные предприятия создают специальные экологические службы.
Природоохранная служба должна подчиняться главному инженеру или директору предприятия. В этом случае ее указания и предписания будут приниматься к исполнению руководителями всех без исключения подразделений. Количественный и качественный (профессиональный) состав службы зависит от характера производства (ресурсодобывающее, ресурсоперерабатывающее, ресурсопотребляющее) и его воздействия на окружающую среду, мощности предприятия, его расположения и т. д. Штаты служб комплектуются из инженерно-технических работников разных специальностей: экологов, химиков, инженеров, технологов, экономистов, энергетиков и др.
Один из вариантов структуры природоохранной службы представлен на рис. 12.1.
Рис. 12.1 – Структура природоохранной службыСоздание природоохранных секторов обусловлено разделением экологической деятельности по сферам природопользования. Наличие сектора охраны почв целесообразно, прежде всего, на предприятиях добывающих и перерабатывающих отраслей экономики, т. е. там, где необходима рекультивация земель, и в случаях, когда основной технологический процесс, связанный с использованием земли, чреват загрязнением почвы.
Сектор охраны водных ресурсов контролирует эффективность работы локальной системы очистки сточных вод, соблюдение норм ПДС, принимает участие в создании систем оборотного водоснабжения.
Функции сектора охраны атмосферного воздуха: контроль за выбросами в атмосферу и за источниками ее загрязнения. Результаты контроля составляют содержание первичной отчетности (форма ПОД-1 предприятия).
Технологический сектор контролирует производительность и интенсивность технологических процессов, источников загрязнения, а также норм расходования энергоресурсов и сырья, разрабатывает задания технологическим службам предприятия по внедрению малоотходных и ресурсосберегающих технологий, принимает участие в решении использования вторичных отходов.
Важным условием эффективности экологической деятельности предприятия является объективная оценка качества природной среды, оценка характеристик воздействующих на нее факторов. Такие оценки проводятся на основе лабораторного контроля. Данные лабораторных исследований специалисты используют для учета и контроля источников загрязнения и оценки воздействия данного предприятия на окружающую среду. Вопросами эффективности внедряемых природоохранных мероприятий занимается экономический сектор.
Деятельность природоохранной службы должна строиться на основе строжайшего соблюдения природоохранного законодательства. Например, руководитель службы может дать распоряжение о приостановке и даже полной остановке работы агрегата или участка, если допускается превышение ПДК загрязняющих веществ в сточных водах, воздушном бассейне или на самом предприятии.
Для гласности работы отдела на предприятии должна собираться информация, которая ежемесячно отражала бы санитарное состояние цехов, служб и эффективного использования природоохранных объектов.
В последнее время, в связи с ростом актуальности вопросов расширения рынков сбыта своей продукции и выхода на внешние рынки предприятиями проводятся работы по созданию экологического менеджмента, соответствующего требованиям международных стандартов серии ИСО 14000.
Эти системы позволяют обеспечить экологическую безопасность предприятия и выпускаемой продукции и создают условия для:
Осуществления контроля за природоохранной деятельностью предприятия и постоянному ее улучшению;
Уменьшения загрязнения окружающей среды;
Снижения потребления ресурсов и образования отходов;
Снижения опасности возникновения аварий и аварийных ситуаций;
Обеспечения соответствия природоохранной деятельности предприятия требованиям законодательных актов и нормативных документов.
С появлением необходимости координировать работы, связанные с внедрением экологического менеджмента, как показывает опыт, целесообразно в структуре экологической службы создать отдел СУОС.
Возможный вариант современной структуры экологической службы предприятия представлен на рис.12.2.
| Группа СУОС |
Рисунок 12.2. – Структура экологической службы предприятия, включая СУОС
Включение группы СУОС в состав экологической службы предприятия позволяет реализовать интегрированный подход к экологическому управлению и сбалансировать экономические и экологические цели предприятия.
Ускоренное развитие промышленного производства и недостаточная подготовленность современного общества к осуществлению необходимых защитных действий приводит к возрастанию уровня аварийной опасности в техногенной сфере. По данным мировой статистики, более половины крупных промышленных катастроф произошли в течение последних двух десятилетий. Однако и в нормальном, безаварийном режиме работы накопленный производственный потенциал создает серьезную экологическую угрозу в результате эмиссии разнообразных отходов производства, постепенная концентрация которых может привести к утрате пригодных для жизни свойств среды обитания, поскольку ассимиляционные возможности ее ограничены. Промышленное производство принято считать основным источником экологических проблем и, хотя это не совсем справедливо (ведь главным загрязнителем воздуха в крупных городах является автотранспорт, а основным потребителем воды во многих странах - жилищно-коммунальное хозяйство), природоохранная деятельность предприятий является непреложным условием реализации экологической политики государства.
Природоохранная деятельность объединяет все виды хозяйственной деятельности, направленные на снижение и ликвидацию отрицательного антропогенного воздействия на природную среду, сохранение, улучшение и рациональное использование природно-ресурсного потенциала. Это создание и внедрение малоотходных, безотходных и энергосберегающих технологий, строительство и эксплуатация очистных и обезвреживающих сооружений и устройств, размещение предприятий и систем транспортных потоков с учетом экологических требований, контроль за состоянием природной среды и т.д. В соответствии с рекомендациями конференции европейских статистиков, изложенными в Единой европейской стандартной статистической классификации природоохранных объектов и расходов на охрану окружающей среды (Париж, 13-17 июня 1994 г., документ CES/ 822), в целях обеспечения единого подхода к понятиям «виды природоохранной деятельности» и «природоохранные затраты» в странах СНГ были приняты классификаторы видов природоохранной деятельности и затрат на охрану окружающей среды.
В классификаторе выделяются две конкретные формы природоохранной деятельности - текущая природоохранная деятельность и природоохранные мероприятия.
Текущая природоохранная деятельность - это непрерывно осуществляемая деятельность, направленная на достижение стабильности или улучшение состояния окружающей среды. Она связана в основном с эксплуатацией, а не созданием основных фондов природоохранного назначения. Природоохранные мероприятия - это природоохранная деятельность, предпринимаемая в целях существенного улучшения состояния окружающей природной среды или создания условий для ее улучшения. Результатом природоохранных мероприятий может быть создание основных фондов природоохранного назначения.
В классификаторе указаны наиболее характерные виды природоохранной деятельности в разрезе отдельных видов природной среды:
- охрана атмосферного воздуха;
- охрана водных ресурсов;
- охрана земель и недр;
- охрана биоразнообразия и ландшафтов, в том числе охрана лесных ресурсов и нелесных растительных комплексов, охрана и воспроизводство животного мира, комплексные направления природоохранной деятельности (создание, развитие и обеспечение функционирования особо охраняемых природных территорий и объектов);
- специальные сферы природоохранной деятельности (обращение с отходами производства и потребления, борьба с шумом и вибрацией);
- управление и контроль в области природоохранной деятельности.
В соответствии с видами природоохранной деятельности выделяются следующие затраты экологического назначения:
- текущие затраты предприятий, организаций и учреждений на охрану окружающей среды;
- затраты на капитальный ремонт основных фондов природоохранного назначения;
- капитальные вложения в охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов (прямые и сопряженные).
На уровне субъектов хозяйствования управление рациональным природопользованием и природоохранной деятельностью осуществляет их администрация. Функции управления охраной окружающей среды на предприятиях состоят в выработке экологической политики производства, планировании природоохранных мероприятий, эксплуатации основных природоохранных фондов и контроле за выбросами (сбросами) загрязнений. Реализация их должна способствовать совершенствованию технологии производства, ремонтно-эксплуатационных и наладочных работ, безаварийной работе оборудования, своевременному выполнению планово-предупредительного и текущего ремонта.
К природоохранному комплексу предприятий относятся группы охраны природы при главном инженере, главном энергетике или главном технологе, участки очистных сооружений и водоканализа- ции, газопылеулавливающие установки, санитарно-промышленные лаборатории. Число работающих в природоохранных подразделениях может составлять 3-5% от общей численности рабочих. Как правило, один из заместителей директора предприятия является ответственным за охрану природы. Определенные природоохранные функции выполняет и отдел техники безопасности: осуществляет проверку работы вентиляционных, санитарно-технических систем и т.п. Важное место в природоохранной деятельности принадлежит заводским лабораториям, которые осуществляют контроль за состоянием сточных вод, работой очистных сооружений. Их деятельность, в свою очередь, контролируется районными санитарно-эпидемиологическими станциями, органами системы водоочистки МПР России.